“18億畝耕地紅線”是怎么來的？
全國人大農業與農村委員會主任委員陳錫文說，18億畝是綜合經濟發展、人口狀況、糧食單產等因素測算劃定的。考慮到復種指數，18億畝耕地對應每年的農作物播種面積為24億畝。其中，糧食播種面積約17億畝，其余用于棉、油、糖、菜等種植。
從另一個角度看，我國糧食畝均單產不到800斤，以17億畝的播種面積計算，對應的產量是1.3萬億斤以上，這正是目前糧食產量所站穩的臺階。近年來，我國進口大量農產品，等于變相利用國外耕地。以進口量最大的大豆為例，2021年進口9652萬噸，如國內生產，以畝產130公斤計算，需要7億多畝播種面積?？紤]到糧食需求還在增長，紅線已退無可退。18億畝只是個概數，其實際指向也是與時俱進。國家“十一五”規劃期間提出耕地紅線保持18億畝，“十二五”規劃上升為18.18億畝，“十三五”規劃明確保持在18.65億畝。耕地紅線數據的變化，反映出國家對耕地保護的目標在持續加壓。新中國成立后，耕地保護幾經波折，在不同時期應對不同矛盾，為實施耕地保護作出大量努力。當年在“以糧為綱”的大背景下，耕地保護受到重視。朱道林回憶，上世紀50年代至70年代，農墾制度得到充分發展，各地還大規模開墾了陡坡地做梯田，耕地規模有所發展。
1978年，安徽鳳陽縣小崗村探索“包產到戶”，農村改革拉開大幕。1979年小崗生產隊糧食產量相當于1955年到1970年產量總和。這個時期，農民對耕地有了新的保護意識——保耕地就是保飯碗、保收入。然而，也是從此開始，農村經濟飛速發展，農民的住宅需求日益旺盛，鄉鎮企業在農村紛紛開辦，亂占耕地問題開始出現。1981年，國務院下發《關于制止農村建房侵占耕地的緊急通知》對此作出規范。1985年財稅體制改革，地方財政大包干大大激發了地方發展經濟積極性，由此也帶來大量的土地占用，耕地嚴重流失。1986年，我國頒布土地管理法，以法律形式對耕地使用進行規范。就在這一年，誕生了專門管理國家土地資源的機構——國家土地管理局，一改城市土地和農村土地分而治之的局面。上世紀90年代開始，各地“開發區熱”造成了大量的耕地占用，由此也導致工業用地價格扭曲，企業因土地成本低，占地過多，而且出現了園區土地投機等弊端，這在中西部地區尤其普遍。有鑒于此，1992年，中共中央出臺了《關于嚴禁開發區和城鎮建設占用耕地撂荒的通知》，嚴格查處愈演愈烈的亂占耕地行為。1997年，《關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》發布，提出實施基本農田保護和耕地總量動態平衡制度。1998年，土地管理法修訂。2006年，“十一五”規劃首次提出18億畝耕地紅線的約束性指標。這一時期，我國還實行了省級政府耕地保護責任目標考核制度，并建立了國家土地督察制度。
黨的十八大以來，中央對耕地保護空前重視，農村土地制度改革、國家糧食安全戰略加快協同。2013年的中央農村工作會議提出，堅持以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐的國家糧食安全戰略。同時，提出不斷探索農村土地集體所有制的有效實現形式，落實集體所有權、穩定農戶承包權、放活土地經營權，創新回答了“誰來種地，如何種地”的問題。2017年，黨的十九大明確提出第二輪土地承包到期后再延長30年。耕地保護政策的四梁八柱開始構建。2017年，中共中央、國務院發布《關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》，提出堅決防止占多補少、占優補劣、占水田補旱地的現象，規范省域內補充耕地指標調劑管理，并探索補充耕地國家統籌。2019年，我國再次修訂土地管理法。2020年，中央提出糧食安全黨政同責。2021年，修訂土地管理法實施條例。管控型政策工具不斷完善。2020年，國務院辦公廳先后下發《關于堅決制止耕地“非農化”行為的通知》《關于防止耕地“非糧化”穩定糧食生產的意見》，嚴禁違規占用耕地從事非農建設，嚴禁違法違規批地用地，明確了耕地利用優先序，推出了防止“非糧化”的系列舉措。2021年，自然資源部等三部門發布《關于嚴格耕地用途管制有關問題的通知》，要求永久基本農田不得轉為林地、草地、園地等其他農用地及農業設施建設用地。同時，對耕地轉為其他農用地及農業設施建設用地實行年度“進出平衡”。
近年來，國家大力推進高標準農田建設，目前已累計建成9億畝。多部門實施國家黑土地保護工程，推動酸化和鹽堿化耕地治理。郭永田告訴記者，通過田塊整治、土壤改良、完善灌排等措施，高標準農田抗災減災能力明顯提升。2021年，甘肅670萬畝農田持續遭受大旱，高標準農田的成災率比一般農田低20個百分點；臺風“煙花”過境浙江余姚，當地高標準農田僅用兩天就排出最大深度60厘米的積水。記者梳理發現，圍繞耕地保護，我國已形成管控型、激勵型及建設型三類政策工具箱。管控型政策是通過規劃管控、用途管制、利用計劃、占補平衡等手段嚴格約束占用耕地的行為。建設型政策是通過加大投入提高地力，包括高標準農田建設、耕地質量提升。激勵型政策是通過經濟手段對種糧農民給予補貼，對保護耕地的地方給予獎勵，包括耕地地力補貼、耕地保護補償機制等。
趨于完善的政策措施表明，守住18億畝耕地紅線，是我們堅定的決心，沒有一點點討價還價的余地！先天不足的農業資源稟賦、超多人口的糧食供給壓力，使得我國耕地被迫長期超強度利用。事實上，耕地質量保護和數量保護同樣也是世界級難題。上世紀70年代的歐洲，荷蘭是世界人均耕地面積最小的國家之一，在工業化、城市化壓力下，平均每年損失耕地1萬公頃。為此，荷蘭更新耕地保護的相關法律制度，從城市和農村兩方面統籌城鄉土地規劃，防止城市化侵蝕農業用地。得益于嚴格的耕地保護，荷蘭已是世界第二大農產品出口國。雖國情農情不同，但他山之石可以攻玉。對我國而言，耕地安全愈重要，耕地保護卻也愈艱難。在統籌發展和安全的視角下，千方百計確保耕地安全，要處理好地方與全局、經濟利益與國家安全、當下與長遠三對主要矛盾。當務之急是堅持耕地管控、建設、激勵多措并舉，構建統籌數量、質量、利用于一體的耕地安全制度體系，梯次解決“有沒有地”“好不好用”“種不種糧”的問題。首先，針對用地利益沖突，要嚴格耕地數量管控，解決“有沒有地”的問題。辦法是，強化耕地用途管制，規范土地流轉行為，優先保護優質耕地。在衛星遙感監測技術成熟的今天，違法占地難逃“法眼”。在衛星影像上，田塊清晰可見，灣塘一覽無余。只要占地動工，必被“天眼”監控。這使得通過定期遙感監測能及時發現問題線索。要嚴控建設用地占用耕地，強化地方責任，實行黨政同責、終身追責。下達帶位置帶責任的耕地保有量和永久基本農田保護目標任務，并簽訂耕地保護目標責任書。針對“天眼”發現的非法實質性占用耕地，建立完善“增違掛鉤”機制，將違法用地數量與土地計劃指標掛鉤。據統計，我國土地流轉比例已超三分之一，工商資本占流轉土地的比例約10%。2021年的《農村土地經營權流轉管理辦法》提出，“對工商企業等社會資本流轉土地經營權，依法建立分級資格審查和項目審核制度”。各地應加快完善企業經營信譽檔案、信用擔保等操作性細則，加強流轉土地監管，對非法占用土地或破壞耕地層的，及時追究法律責任。記者調研發現，優質耕地減少的速度快于一般耕地，發達地區耕地減少的速度快于欠發達地區。有必要優先把光熱水土匹配較好、復種指數較高的耕地劃為永久基本農田，實行特殊保護，特別是要把水熱充足、一年多熟的耕地保住。同時，對比較優勢突出區域的耕地，劃定不同作物的優勢產區或產業帶，實行區位鎖定，防止優質耕地流失。其次，針對土壤地力透支，要強化耕地質量建設，解決耕地“好不好用”的問題。手段是，加大耕地建設投入，加快耕地科技創新，優化灌區續建配套。采訪中，各地普遍反映，高標準農田建設投入與實際建設成本相比差距較大，多數地方財政資金配套困難，管護經費也普遍不足。農業農村部農田建設管理司副司長吳洪偉建議，各地要提高土地出讓收入用于農業農村的比例，優先用于高標準農田建設。加強耕地保護與財政獎補、信貸擔保等方面的政策銜接，吸引社會資本和新型主體投入高標準農田建設和運行管護。耕地質量提升是個系統工程，涉及農機、農藝、種子、水肥等多學科。長期以來，我國耕地科技力量布局分散，突破難點的思路不清晰。不久前，中國農科院啟動實施“沃田科技行動”，集聚院內農業資源、作物科學、農業機械等學科協同攻關。下一步，應在更大范圍內強化科技資源整合，推進“基礎研究、技術研發、產品創制、模式構建”全鏈條科技創新，打造耕地國家戰略科技力量。水利是改善耕地質量的關鍵要素。水利部農村水利水電司副司長、一級巡視員倪文進說，我國自然地理條件決定了農業生產高度依賴灌溉。要加快推進大中型灌區續建配套與現代化改造，以糧食主產區為重點，開展骨干灌排工程設施除險加固、配套達標，注意與高標準農田建設銜接。中國水利水電科學研究院水利研究所副所長張寶忠認為，要因地制宜建設水系連通與引、蓄、灌、排等供用水工程體系，以數字灌區為抓手建設水調控系統，將有助于耕地質量長久提升。再次，針對耕地“非糧化”，要創新激勵措施，解決“種不種糧”的問題。方式是，明確耕地利用優先序，保障種糧農民合理收益，擴大金融保險手段運用。耕地又有一般耕地、永久基本農田、高標準農田之別。耕地利用不能完全按照效益優先的原則來考量。應當明確，一般耕地應主要用于糧食和棉、油、糖、菜及飼草飼料生產。永久基本農田是優質耕地，已依法劃定約15.46億畝，要重點用于糧食生產。高標準農田已建成9億畝，原則上全部用于生產糧食。要引導新發展林果業上山上坡，不與糧爭地。不過，也不能把“非糧化”與農業結構調整對立。各地在防止“非糧化”增量同時，要穩妥處置存量問題。在地方調研時，農民們告訴記者，“只要種糧能賺錢，國家糧食就安全”。耕地問題不能只算經濟賬，但也要用好經濟手段。區別于“非農化”，防止耕地“非糧化”要有不同的應對策略。要綜合運用政策、市場等手段來糾正“非糧化”，讓經營主體愿意種糧。既要“曉之以義”，壓實地方黨委政府糧食安全責任，確保各省份糧食播種面積穩定；又要“輔之以利”，完善農業價格和補貼政策，健全農業社會化服務體系，讓農民種糧多得利。2022年1月，四川省首單耕地地力指數保險在宜賓市落地。承保的錦泰保險公司介紹，該保險通過監測土壤有機質含量變化來判斷是否觸發保險補償。保險周期為3年，參保后，農戶每年每畝地僅需繳納24元保費，如果監測顯示有機質含量增長，農戶就可獲得每畝3年最高1500元的補償。作為金融支農創新試點支持項目，耕地地力指數保險將一般政策性農業保險的受災賠付變為正向激勵，有利于激勵種糧農戶，可逐步擴大試點。寸土寸金關乎國計，一壟一畝承載民生。保護耕地就是保護我們自己和子孫后代。在耕地問題上決不能犯歷史性錯誤。唯如此，才能實現“但存方寸地，留與子孫耕”。（經濟日報調研組成員：徐涵 喬金亮 黃曉芳 吉蕾蕾）
